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IIGF观点 | 施懿宸、包婕等：环境与气候风险监管趋势研究
本文是中央财经大学绿色金融国际研究院参与绿金委环境信息披露课题组独立撰写的《环境与气候风险监管趋势研究》成果的摘要版。本课题从应对气候变化和环境保护的理论及实践基础出发，整合气候与环境风险的货币政策研究、宏观审慎政策研究和微观审慎政策研究，通过对国内外环境与气候风险监管在现状、发展趋势和不足等方面进行梳理与对比，分析提出我国应对环境与气候风险的关键问题并提出对应建议，旨在助力我国监管完善气候与环境风险相关顶层设计、强化金融系统性风险防范。
一、气候与环境风险的理论基础
当前国际上广泛讨论的气候与环境风险主要以物理风险和转型风险为主。物理风险是指气候变化或环境变化带来的物理冲击所产生的财务影响及相关风险，包括洪水、干旱、热浪和飓风等极端天气、以及气候特征的突发性或长期性变化或污染事件带来的直接的财产损失和公共投资支出。转型风险是指向低碳经济转型在政策、法律、技术、声誉和市场方面产生广泛的变化，以满足与气候变化或环境变化有关的缓解和适应要求所带来的相关风险。
气候与环境风险会从宏观和微观两个层面给金融体系带来直接或间接的风险冲击。宏观层面，物理风险以极端气候、自然灾害等形式带来直接的财产损失和公共投资支出，转型风险则带来市场价格、生产力、劳动市场等的变化，通过对宏观经济供给侧和需求侧的冲击，引发通货膨胀、经济萎缩、失业率提升和国际收支失衡等问题，最终对宏观经济的稳定性带来影响。微观层面，气候与环境风险给企业和个人分别带来不同程度的收入和财产损失，这与宏观经济的影响叠加后，进一步影响到金融市场的稳定性。
（二）气候与环境风险管理的重要性和必要性
越来越多的国家金融监管部门和金融机构逐渐意识到有效管理气候与环境风险对金融体系的重要作用，并已展开相应探索与实践，积极推动金融行业的可持续发展，保障金融稳定。
对于金融监管部门而言，充分考虑气候与环境变化对经济和货币政策的长期影响，将相关风险纳入货币政策框架的理论探讨并在宏观经济模型中加以体现，能够识别气候与环境因素引发的系统性金融风险，有助于制定更稳健的金融政策和顶层框架。同时，通过NGFS等组织及平台，开展全球范围内的相关研究及合作将有助于汇集各方力量共同解决气候与环境变化带来的挑战。
对于金融机构而言，通过加强气候与环境风险管理，可以帮助金融机构识别连带产生的包括经营风险、信用风险、市场风险、声誉风险、流动性风险等在内的各类金融风险，保障其持续经营的稳定性。此外，将气候与环境风险纳入金融机构风险管理框架可以帮助其提升相关风险识别与管理的能力，加强自身可持续发展能力建设。
二、监管在气候与环境风险管理中的作用
在应对气候与环境风险上，监管主要通过宏观审慎和微观审慎监管两种方式来采取相关措施，加强风险管理。其中，宏观审慎政策框架主要关注于气候与环境风险产生的系统性影响，旨在解决整体金融体系在应对气候变化方面的弹性，以及通过必要的政策手段和工具部署来降低或防范这些系统性风险。微观审慎政策框架则主要关注个体金融机构在应对气候与环境相关风险方面的安全性和稳健性，通过资本、杠杆率、拨备要求等指标进行监管，确保个体金融机构能够有效管理气候与环境相关的金融风险，并吸收这些风险可能产生的未来损失。
2021年12月31日，中国人民银行发布的《宏观审慎政策指引（试行）》中指出宏观审慎与微观审慎相互补充而非替代的关系，其中明确建立中国宏观审慎政策框架要素，包括宏观审慎政策目标、风险评估、政策工具、传导机制与治理机制等。
基于宏观审慎和微观审慎框架，从中央银行和金融监管机构应对气候与环境风险的措施来看，主要可以从将气候与环境风险纳入审慎监管、将可持续发展因素纳入自身项目组合管理、解决数据问题、呼吁国际货币组织开展金融合作、支持经济活动分类法、实现与国际相协调的环境信息披露六个方面采取相关具体措施，发挥监管作用。 三、气候与环境风险的审慎监管研究
（一）各国货币政策和宏观审慎监管经验
随着环境和气候变化风险愈渐严峻，各国针对气候与环境风险的宏观监管均已作重点关注，并因经济发展阶段、市场成熟度和宏观管理框架的不同在进程和执行深度呈现出共性与差异。整体来看，在治理结构上，欧盟环境与气候风险宏观审慎为欧洲经济共同体提出重要参见，英国、新加坡和中国为国家宏观经济管理部门统筹，澳大利亚和美国在部分宏观统筹之余具有一定程度州自治政策推动的特点。具体来看，各国气候与环境货币政策与宏观审慎监管经验如下：
1、宏观审慎多以可持续金融体系与碳交易市场建设双路径推动
碳交易机制和碳税建设为通过市场机制创新达成宏观气候与环境风险管理共识，可持续金融发展对市场经济主体的资本倾斜和风险控制则为在执行和实践层面的重要支撑。依据政策观察，欧盟、英国、新加坡均先行发展温室气体排放管理与制度建设，并形成以可持续金融引导支持市场减排降碳实践的路径。中国则以大力发展绿色金融为整体框架，创新绿色金融体系研究、数据治理和风险分析工具，并结合碳排放市场建设予以阶段性推进。
2、环境与气候风险宏观审慎管理框架多以央行为主导
目前，欧盟、英国、新加坡和中国针对环境与气候宏观风险管理多以中央政府及央行为统筹推进，以审慎监管、财政部等金融体系监管部门辅以支持，开展货币政策与情景分析研究。但不可忽视的是，上述各经济体在经济结构应对气候风险面临变革时期下，非金融体系的跨职能部门参与有限。
3、多国处于自愿性环境与气候风险管理阶段
基于各国在宏观框架治理路径、经济发展和应对气候变化能力分属于不同阶段，因此从宏观视角推进环境与气候风险管理呈现大部分国家以政策自愿且主动为主，仅欧洲和英国将气候变化相关目标和系统监管框架列入法案，而中国部分维度以绿色金融标准建构体现为强制执行。
4、各国以金融业为牵头推进环境与气候风险管理部署
欧美各国监管机构在对气候环境风险进行宏观监管时率先以保险业为开端对气候风险进行识别、监测和评估。则中国则以银行业为主力军，通过加强对环境与气候风险的识别、分析、缓释、控制与报告的研究，逐步将环境和气候风险纳入银行业金融机构全面风险的管理体系。
（二）各国微观审慎监管经验
当前国内外气候与环境风险的微观审慎监管都是在环境压力测试和环境信息披露等主流工具的基础上开展。不同的是，在工具应用框架及相关体系成熟度上，国际监管部门及金融机构已取得显著进展，形成了可长效支持气候与环境风险监控的一系列标准化框架。其次，在微观参与主体上，国际组织及机构对于微观监管工具的应用主动性较高，形成了高效发展模式。整体上，对于提升我国气候与环境风险微观审慎监管效率，值得借鉴的国际经验总结如下：
1、可持续行动计划为监管工具的应用提供完善路线支持
国际层面在具体的政策布局中，相关部门在以可持续计划、碳中和路线图、气候与环境分析报告等为主的理论路径上同步开展研究，起到了政策依据与实操携头并进的效果。同时，行动计划中涵盖了支持微观审慎监管的配套建设方案，能够从制度激励、开展难易等角度弥补新型工具全面铺设对应用主体形成的困扰，为气候与环境风险的微观监管提供良好的政策打底。
2、国际层面已形成显著的强制、多行业监管趋势
目前，以欧洲各国为主的各地监管部门已开始加速推进强制化信息披露政策体系的构建，部分国际多边金融机构在国际资本运作中也加入了气候与环境信息的强制披露要求，以实现更为科学的监管。同时，各国已基本形成由金融端主导，面向重点高环境风险行业的压力测试路线，并将这一监管工具的应用范围亦将逐步扩散至其他行业。
3、充分开展国际合作提高微观审慎监管工具的通用性
一方面，在既有标准化监管框架上，以气候相关金融信息披露工作组（TCFD）、气候披露标准委员会（CDSB）、世界银行等为首的国际组织及金融机构主导了多项普适信息披露框架的构建研究和压力测试的应用逻辑。另一方面，在通用性架的特色化应用上，多家国际组织在各国开展课题，引导地区性监管部门及金融机构参与本土化建设研究，充分调动气候与环境风险监管的落地实践，为未来更加精细化的微观监管思路奠定合作基础。
4、微观审慎监管工具呈现出多样化开发趋势
为提升气候与环境风险检测分析的全面性，近年来各国际组织及机构积极结合大数据、人工智能等手段，提升测试主体的数据抓取精确度，开展多情景的敏感性分析、脆弱性评估等，并重点关注气候相关议题的定量呈现。同时，在环境信息披露上，除了同样增设重点议题的定量指标，在碳核算、风险分类等方法学上进行了积极探索，为未来微观监管工具的实际应用提供新的发展空间。
四、气候与环境风险监管趋势与关键问题
当前越来越多的国家监管部门及各类金融机构对气候与环境风险进行具体分析和实际管理时，在理念认识、方法工具、数据支持、引导机制和协同合作等方面尚且存在着诸多问题与挑战。
一是监管部门及金融机构对气候与环境风险管理的理念认识存在差异。气候变化带来的风险是全球性问题，需要全球性的解决方案，但“认知失调”等问题使全球审慎监管在这一风险应对上的步伐并不一致。同时，由于气候与环境风险带来了许多新的冲击，加之气候风险理念在金融领域的普及尚未全面展开，因此许多金融机构对气候风险压力测试缺乏了解或正处于认知过程中。
二是传统风险管理方法有待升级，气候风险传导路径探索经验积累不足。气候风险压力测试建立在长达几十年甚至上百年的气温上升情景分析基础上，涵盖全球数千个情景指标，时间跨度长、工作量大，传统量化分析方法很难满足分析要求。尽管NGFS等机构已提供了许多理论支持，但基于前瞻性、场景式的风险传导路径和管理方法仍需大量研究和实践经验。
三是数据缺失成为制约气候风险评估的关键，数据核算标准有待统一。在数据量方面，全球范围内气候相关数据收集近年来才开展，数据深度和广度仍显不足。在数据标准方面，许多金融机构对气候风险数据收集、数据质量管理缺乏明确的准则和标准。以碳排放数据为例，在金融机构层面，尚缺乏将客户碳排放对应到自身敞口的具体标准；在企业层面，则是面临着核算成本高、核算流程复杂的困境。
四是绿色投资项目引导框架尚未明确，标准化指导机制有待完善。尽管已有监管机构越来越多地提供与可持续投资相关的指导，但目前国际市场中并没有针对这些投资建立标准化的协调指导方针，例如只有部分经济体出台绿色信贷分类标准。
五是政策协同与国际合作有待持续深化，对合作机制提出新挑战。目前国际上仍然缺乏关于最佳气候政策组合框架的讨论，审慎监管、货币政策与财政政策需进一步协同。由于国家气候变化政策是根据国家地理边界界定的地域排放来实施的，需要国际范围内各类金融监管部门与金融机构通过更加充分有效的合作机制共同开展行动。
五、建议
建议从监管层面以碳达峰碳中和战略部署为指引，持续发挥金融支持绿色发展的资源配置、风险管理和市场定价“三大功能”作用，进一步完善气候相关风险审慎监管框架，不断拓展宏观审慎和微观审慎监管的领域，加强两者协调作用，提高我国中央银行应对气候风险的能力。同时，重视研究气候政策的实施力度和有效性之间的相关性，发展相关理论和方法学，并定期开展气候政策实施效果评估，避免由于转型过快而给经济带来损害。
（二）探索环境风险管理工具，构建气候风险识别和评估框架
建议中央银行等金融监管部门进一步探索更多转型风险对金融系统的传导机制，并将物理风险和转型风险进行有机结合，构建科学有效的气候风险识别和评估框架与模型。鼓励金融机构开展方法和工具上的创新，探索完善银行业、证券业、保险业等不同类别金融机构的环境风险管理工具，并进一步延伸至企业投资端，推动环境风险管理工作有序铺开。
（三）完善气候信息披露要求，加强风险管理数据支持
建议在宏观审慎政策框架中纳入气候信息披露要求，在现有金融机构环境信息披露的基础上，进一步完善我国气候信息披露的标准和机制，与国际公认的气候信息披露框架进行接轨，同时建立统一的风险量化测算标准和评估参数，如碳核算的规范，逐步弥补数据差距。
（四）加大绿色投资支持力度，规范相关指引标准建立
建议有关监管部门逐步完善转型风险应对的治理机制，通过货币政策和财政政策撬动绿色资金资源，引导金融机构加大绿色转型支持，防范转型风险。同时，在绿色投资相关指引和标准上进一步规范化，明确金融机构开展绿色投资的各项机制，并推动我国标准与国际标准的接轨，促进我国绿色投资标准的广泛应用。
（五）开展气候风险国际合作，促进发展模式创新
建议通过更多国内外合作与交流的实践经验，完善我国气候风险管理机制研究，进而形成可复制可推广的经验，助力我国绿色低碳体系的发展。此外，通过统一国际监管制度、对各国应对气候风险审慎监管进行评估和监督、成立应对气候风险的国际基金，对于气候脆弱国家或者低碳转型提供资金支持，也有助于打造我国在气候风险管理领域的国际影响力，进一步提高我国在国际舞台的话语权。
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作者：
施懿宸 中央财经大学绿色金融国际研究院高级学术顾问、中财绿指 (北京) 信息咨询有限公司首席经济学家包 婕 中央财经大学绿色金融国际研究院ESG中心联合主任金 蕾 中央财经大学绿色金融国际研究院ESG研究员邓洁琳 中央财经大学绿色金融国际研究院ESG研究员李雪雯 中央财经大学绿色金融国际研究院特邀研究员
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